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BADOU_MIGANOcéan Fm : L’article 114 de la Constitution du 11 décembre 1990 énonce que la Cour constitutionnelle est entre autres l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics. En ce sens, n’est-elle pas fondée à éviter au pays la paralysie actuelle à laquelle on assiste à travers le retard dans la correction de la Lépi ?

Me Jacques Migan : Vous avez évoqué l’article 114 de la Cour constitutionnelle. Je souhaiterais lire cet article de la Constitution. « La Cour constitutionnelle est la plus haute juridiction de l’État en matière constitutionnelle.  Elle est  juge de la constitutionnalité de la loi et elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques ». La partie qui nous intéresse ici, c’est le la dernière phrase à savoir : « Elle est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics ». Le problème que nous rencontrons aujourd’hui par rapport à la Lépi, c’est la non-organisation des élections. Nous l’avions vérifié avec les élections communales, municipales, locales qui auraient dû se tenir en 2013 mais reportée parce que l’outil, qui doit permettre l’organisation de ces élections qu’on appelle Lépi, n’est pas prêt. Et tout le monde dit que la Cour constitutionnelle qui devrait jouer un rôle de régulateur, conformément à l’article 114, n’a pas joué son rôle. Est-ce que c’est fondé ? Nous  disons non et nous l’avions toujours dit. La balle n’est pas dans le camp de la Cour constitutionnelle. Pourquoi les uns et les autres se lèvent pour dire que la Cour constitutionnelle aurait déclaré ou a déclaré « Pas de Lépi, pas d’élection ». Je voudrais qu’on me sorte une décision de la Cour constitutionnelle qui donne une telle teneur. Je mets au défi celui qui pourrait me sortir une décision de la Cour constitutionnelle disant « sans Lépi pas d’élection en République du Bénin ». Je voudrais expliquer ce qui s’est passé pour qu’on en arrive à cette déduction. Qu’il vous souvienne. En 1998, les députés ont voté une loi qui prévoit les élections avec l’outil qu’on appelle la Lépi en vue de  la transparence et la crédibilité des élections. En 2001 comme en 2006, nous n’avions pas utilisé la Lépi. Nous avions utilisé une liste ad’ hoc pour aller aux élections. C’est en 2009 qu’on a voté une loi dite complète pour aller aux élections en 2011. En 2009, lorsque la loi a été votée, aussitôt certains députés ont voté une seconde loi pour solliciter l’abrogation de la loi sur la Lépi dite complète qui a permis d’organiser les élections en 2011. Alors, le Chef de l’État, comme certains députés de la mouvance ont saisi  la Cour constitutionnelle  pour vérifier la conformité de cette loi qui doit abroger la Lépi. Et c’est justement cette décision 0049 de la Cour qui a conclu à l’inconstitutionnalité de la loi n° 2012 portant abrogation de la loi instituant la Lépi dite complète. Quand vous lisez les motifs, les arguments qui ont amené la Cour à cette décision sont entre autres : « Vous n’avez pas encore exploité cette loi qui a institué la Lépi dite complète. Vous ne l’avez pas encore appliqué et vous demandez en même temps son abrogation ». Pourquoi ? Mais à aucun moment vous ne lirez : « Pas de Lépi, pas d’élection ».

Mais l’esprit de la décision le laisse transparaître clairement !

J’ai expliqué deux pouvoirs du juge constitutionnel. J’ai dit qu’en décidant que la loi qui sollicitait l’abrogation de la Lépi dite complète qui a permis la réélection de Yayi Boni, les juges constitutionnels ont utilisé ce que nous appelons leur pouvoir d’opportunité en disant que l’on ne saurait apprécier la loi sans l’avoir appliqué. Ce que nous demandons aujourd’hui aux députés,  c’est simple. Il faut arriver à l’abrogation de cette loi aujourd’hui. Pourquoi ? Tout simplement, au sortir des élections, le Président Yayi Boni, un 13 mars 2011 a dit devant le peuple «Pardon pour les insuffisances de cette loi sur la Lépi dite complète». Il a dit que cette Lépi n’est pas bonne. Mais non seulement il l’a dit, il est parti chercher les experts de l’Oif pour qu’ils puissent dire si cette loi est bonne ou pas. La conclusion est qu’elle est non seulement défaillante, mais n’a pas pris en compte un certain nombre de gens. Mieux, les élections locales n’ont pas eu lieu à cause de cette loi défaillante. Qu’est-ce qu’il faut faire désormais ?

Mais la décision de la Cour en son temps était inspirée par le souci d’éviter l’impasse. C’était justement le contexte.

Bien sûr. Mais il faut lire les motifs. Le motif principal sur lequel la Cour s’est basée est qu’il faut d’abord appliquer la Lépi avant de dire qu’elle n’est pas bonne. Selon moi, il y a deux choses à faire. Nous sommes aujourd’hui le 19 décembre. Il y a neuf ans jour pour jour, les députés ont eu à accomplir une mission redoutable. Lorsqu’ils ont fait suspendre le Réna, cela a permis d’aller aux élections présidentielles de 2006 parce que le Réna empêchait l’organisation des élections à bonne date. Or dans le temps, si le Réna n’est pas fait 6 mois avant les élections c’était impossible. Alors pour permettre la bonne organisation des élections, le 20 décembre 2007,  les députés ont voté une loi suspendant le Réna et ont permis en même temps à la Cena d’aller aux élections avec une liste ad’ hoc. C’est ce qu’il faut faire aujourd’hui, c’est-à-dire demander aux députés à l’Assemblée nationale de faire ce qu’ils ont fait il y a 9 ans en votant une loi. Et quand ils auront voté cette loi, si elle va à la Cour constitutionnelle, elle dira qu’elle est conforme à la constitution comme elle a eu à le dire le 27 décembre 2005 lorsque la loi a été promulguée. Quand j’entends dire que nous sommes en danger, que la Cour ne joue pas son rôle, non. Ce sont nos députés qui jouent.  Je les interpelle. Lorsqu’il y a eu marche, la marche devrait aller vers l’Assemblée nationale. Il faut marcher sur l’Assemblée nationale et demander aux députés qu’ils soient de la mouvance ou de l’opposition de faire ce qu’ils ont eu à faire le 20 décembre 2005 et nous gagnerons. On ne peut pas continuer à jouer.

A voir la situation aujourd’hui, le gouvernement, le Cos-Lépi et l’Assemblée qui se jouent dans les pattes. Finalement que faut-il faire ? Ne revient-il pas à la Cour de siffler la fin de la récréation ?

Me Charles Badou : Il faut pour moi distinguer et banaliser. Je suis d’avis pour l’essentiel de l’argumentation du bâtonnier sauf que  pour ma part, je veux prendre les problèmes bout par bout. Le tout premier ce qui est contesté, ce n’est pas tant  la loi en elle-même, que le mode d’élaboration de la Lépi. Et en son temps, c’est vrai cela a été décrié. C’était prévisible que cette Lépi telle que ‘elle a été élaborée et conçue ne pouvait pas être une liste fiable. Il fallait revenir sur l’instrument même. Je détache donc la loi de l’instrument même qui avait servi. C’était un instrument difforme que personne n’a pu qualifier. On ne sait pas sur quelle liste on a pu voter en 2011. Aujourd’hui, le nombre d’électeurs, on ne sait pas etc. C’était donc normal que pour des élections fiables qui ne soient pas l’objet de critiques, on ne pouvait pas organiser de nouvelles élections. Mais ce constat pour moi, c’est un constat dramatique pour toute la classe politique béninoise. Il faut dire que c’est un échec innommable. On a investi près de 40 milliards. C’est ce qu’on nous a dit. 40 milliards dans un instrument qui ne peut pas servir. Il faut bien qu’un jour on situe les responsabilités et qu’on sache là où on a fauté. C’est l’audit de la liste qu’il faudra faire. Maintenant, les députés ont estimé qu’il faut améliorer ce texte en corrigeant la Lépi. Mais le président du Cos-Lépi nous dit qu’il n’a pas fait que corriger, mais qu’à la vérité, ils ont repris le processus. Et quand on voit la procédure, on peut affirmer qu’ils ont repris  parce que aujourd’hui, ils sont à l’étape d’établir la liste électorale provisoire qu’ils vont afficher et les réclamations seront faites dans les délais. L’autre débat que la question amène à mener est de savoir le pouvoir d’injonction du juge constitutionnel. Est-ce qu’en cette matière-là, précisément, le juge constitutionnel a un pouvoir d’injonction qui permet à la Céna ou  au gouvernement d’avoir à poser les actes qui sont les leurs. Je suis assez réticent quant à penser qu’en la matière, le juge constitutionnel a cette prérogative. Parce que nous sommes enfermés dans une loi dont l’article 5 prévoit que les élections ne peuvent se faire que sur la base d’une liste électorale permanente informatisée. La loi a décompté des délais. Pour moi, le pouvoir d’injonction du juge constitutionnel ne peut jouer qu’à partir du moment où une  des institutions méconnait ses attributions ou il y a un dysfonctionnement dans la collaboration qu’il doit avoir entre les différentes institutions. Cela ne me semble pas être le cas. Le gouvernement ne dit pas  qu’il ne veut pas convoquer le corps électoral. Le Cos-Lépi dit « je ne peux pas le faire parce que matériellement je suis moi-même tenu par des délais qui sont des délais légaux. Laissez-moi respecter ces délais ». La solution pour moi ne doit pas venir de la Cour constitutionnelle. Sauf si on admet que la Cour constitutionnelle peut faire injonction à  la classe politique pour qu’elle prenne une loi modificative. La solution est celle qui est envisagée par le bâtonnier qui est de dire : « L’élection a lieu sur la base d’une liste électorale permanente informatisée », article 5 du Code électorale. Donc, aussi longtemps qu’on aura cette disposition légale avec les délais qui sont assortis il faudra bien les respecter sauf que si par un consensus politique constaté par une loi, on en vient à avoir ne serait-ce que pour les élections qui viennent avoir une formule pour raccourcir les délais et permettre l’organisation des élections. Et c’est la solution qui parait la plus simple pour tout le monde qui est d’aller vers le raccourcissement des délais. Et là, ce n’est pas à la Cour constitutionnelle de raccourcir les délais, c’est au législateur de raccourcir les délais sur la base d’un dialogue, d’un consensus  politique qui permet de constater l’urgence en la matière.

Vous dites qu’en l’espèce on ne peut pas imputer la responsabilité à la Cour de ne pas user de son pouvoir d’injonction, mais en 2005, la Cour a usé de ce pouvoir pour permettre à l’Exécutif et au législatif d’aller vite ?

Oui, nous l’avions tous en mémoire. Mais qu’est-ce qui s’est passé dans ce cas. Le gouvernement Kérékou avait  dit «je n’ai pas les moyens». Là plutôt la loi dit que c’est le gouvernement qui doit mettre les moyens à la disposition de la Céna. L’obligation légale existe et la Cour a fait injonction d’avoir à se conformer à cela. Le second cas, les députés avaient du mal à désigner leurs représentants à la Céna. Ce n’était pas ce code qu’on avait. C’était que c’était les députés qui devraient désigner les membres de la Cena au niveau national, des départements, des communes. Ils ne le faisaient pas et la Cour a fait injonction d’avoir à désigner dans un certain délai. Là, il s’agit du dysfonctionnement qui est constaté au niveau d’une institution alors même que les règles prévoyaient que cette institution-là  puisse mettre en œuvre les prérogatives qui lui sont reconnus par la loi ou par la Constitution. Là, oui. Ici, on ne peut rien rien reprocher au juge constitutionnel puisqu’il n’est pas au dessus de la loi.

La loi ne peut pas  dire qu’on doit faire une élection sur le fondement de la Lépi et qu’on dise non cela n’est pas possible. Mais par contre, (là je diverge un peu avec la Cour constitutionnelle). Il y a une loi qui a été prise pour déroger à la Lépi. C’est la nuance que j’introduis. Il y a une loi qui a été prise pour déroger à la Lépi et il s’est trouvé que la Cour constitutionnelle a estimé que ce n’était pas conforme à la Constitution, ou à tout le moins cela dérogeait aux engagements internationaux pris par le Bénin. Je ne suis pas d’avis avec la Cour constitutionnelle. Je ne partage pas cette lecture-là. C’est un autre débat que de dire que le consensus s’est intervenu, parce qu’on était dans un conteste politique autre où les intentions sont prêtées aux uns et aux autres. Je ne vais pas revenir sur ces débats. Alors que si engagements internationaux prévoient une liste informatisée, ces engagements n’ont jamais indexé cette liste-là sur une dénomination Lépi.

Mais nous sommes aujourd’hui pratiquement dans un contexte pareil…

Badou

Rien n’est au-dessus de la volonté populaire. Rien n’est au dessus  de la souveraineté  du pays, que ce soit la Cour constitutionnelle ou toutes autres institutions. Premièrement. Deuxièmement, souvenons-nous qu’en 2011 cette même Cour a déclaré conforme à la Constitution une loi qui a été prise deux ou trois jours avant le scrutin pour permettre à ceux qui n’avaient pas été recensés de se faire recenser. C’est vous dire qu’il y a des décisions  qui permettent à la Cour, quand elle le veut bien, d’avoir une autre lecture de ces engagements internationaux. Et c’est ce qu’on lui demanderait au cas où le consensus politique serait réalisé et que la loi dérogatoire lui serait soumise pour le contrôle de la conformité à la Constitution. En ce moment-là elle devrait jouer sa partition

Jacques  Migan

Je ne crois pas que la Cour dirait non. Je vous ai dit tout à l’heure pourquoi elle ne peut pas dire non. Une première fois elle avait dit non en  2009. Mais aujourd’hui le contexte a changé. J’aurais tant voulu que les députés prennent leur responsabilité et nous verront la décision que rendrait la Cour. Mais pourquoi les députés ne le font pas alors qu’ils ont récemment voté, comme un seul homme, le budget 2015. Et pourquoi n’ont-ils pas continué sur cette lancée en ce qui concerne la Lépi qui nous pose tant de problèmes. C’est là où nous disons quand on voit aujourd’hui le comportement de cette cour constitutionnelle que l’on traite de tous les noms. Je suis d’accord sur certains points. Mais par deux fois, la Cour dirigée par le président Holo une première fois contre toute attente, a rendu une décision disant que Yayi Boni  a méconnu la Constitution. Une deuxième décision disant que pour aller à une révision opportuniste, il faudrait revenir au pouvoir constituant originel. Cela doit nous faire réfléchir. Alors que nous avions, supposé hier qu’elle demeure proche du pouvoir, aujourd’hui je ne dis pas que je suis confiant, mais on peut déjà quand même constater que cette Cour n’est le plus dans cette logique.

Mais il y a le temps qui passe

Jacques Migan

Justement. Est-ce que les députés peuvent voter une loi pour que l’on suspende cette Lépi dite complète pour aller à une liste ad hoc ? Lorsque cette loi sera votée, ce n’est pas une loi sur la Lépi. La loi sur la Lépi existe depuis 1998. Ce que nous recherchons aujourd’hui c’est deux choses. Abroger la loi dite complète et le Cos-Lépi et ensuite demander qu’on confie la responsabilité à la Céna et de lui demander par ricochet de produire une liste ad hoc comme cela a été le cas en 2001 et en 2006. Elle peut le faire et les délais automatiquement seront réglés. La même loi  va prévoir tous des détails. C’est là où j’ai dit que ce qui a été fait le 11 décembre dernier, cette marche à travers les rues de Cotonou devraient plutôt converger sur l’Assemblée nationale.

Mais la situation ne date pas d’aujourd’hui. Pourtant, les députés ne semblent pas aller sur le terrain de la loi dérogatoire. Quelle devrait être le rôle de la Cour si la situation perdure.

Jacques Migan

La Cour a déjà fait ce qu’elle a à faire et elle le fera toujours. Attendre la loi de l’Assemblée pour vérifier sa conformité.

Mais si l’Assemblée ne prend pas l’initiative

Jacques Migan

Elle doit le faire. Pourquoi a-t-on marché la dernière fois ? Quelles sont les raisons de la marche ? C’est pour réclamer les élections entre autres. Et quel genre d’élection ?  à partir d’une liste électorale ad’ hoc. Et qu’est-ce qui nous prouve que ces députés que nous critiquons tous ne vont pas le faire ? Je viens de dire que le 20 décembre, trois mois quelques jours avant les élections de 2006 qui ont porté Yayi Boni comme un seul homme, ils ont compris l’enjeu et ils ont voté cette loi. Je vous promets une chose. Ils vont le faire. C’est à nous, c’est à vous de les interpeller. Ce n’est pas à la Cour qu’il faut mettre la pression. C’est sur les députés à l’Assemblée nationale.

Imagions un scénario où les députés s’entendent pour ne pas voter cette loi

Jacques Migan

La  durée du mandat des députés, c’est un délai préfixe. C’est un délai qui ne peut pas être prorogé comme celui des maires. Vous pensez qu’ils ne peuvent pas le faire ? Ils sont tenus. C’est comme le délai du mandat du Chef de l’Etat. Cela va se faire. Ce que nous faisons est une manière pour réveiller les uns les autres et je demande aux jeunes de marcher sur l’Assemblée nationale. Les premiers à interpeller ce sont les députés, qu’ils soient de la mouvance ou de l’opposition.

Du moment où l’Assemblée ne prend pas ses responsabilités, la Cour peut-elle lui dire ce qu’elle doit faire ?

Charles Badou

Non. L’initiative de la loi n’appartient pas à la Cour constitutionnelle. Elle appartient soit aux députés soit à l’Exécutif, au Président de la République. N’oublions pas qu’actuellement il y a un dialogue qui est en cours et la finalité de ce dialogue est de trouver un consensus qui permette à tout le monde d’aller vers la loi. Mais il ne s’agit pas d’une loi pour ce que je crois comprendre et pour ce que je souhaite même, qui remette en cause la Lépi telle qu’elle est ou Cos-Lépi dans ce qui est fait. Il s’agira d’une loi simplement qu’il viendra raccourcir comme j’ai dit précédemment les délais. Parce que le problème de la disponibilité qui se pose par rapport à la Lépi est une question de délai. Si on doit s’en tenir aux délais tels que prévus par la loi, par le code, au jour d’aujourd’hui normalement, la liste provisoire devrait être disponible. Le code fait obligation d’avoir à les afficher pour une durée de 15 jours. Et à l’intérieur de cette durée, il y a des réclamations qui peuvent être formulées. Le Cos-Lépi dit « raccourcissons ces délais, ramenons les à 5 jours, cela  me permet de gagner du temps et d’aller plus vite. De sorte qu’on puisse tenir dans les délais prévus. Donc, pour moi, c’est encore faisable parce que si on met en cause tout ce qui a été fait, cela voudrait dire qu’il faut tout reprendre avec encore de l’argent avec encore du temps avec les délais qu’on ne peut pas toujours maîtriser. Le consensus est-il possible ? Oui. Ils y sont et nous y parviendrons. C’est la particularité de ce pays qui est extraordinaire, formidable. Nous arrivons toujours à nous entendre mais il y a une question fondamentale que vous posez. A supposer par extraordinaire, que la classe politique s’entende pour qu’on n’arrive pas à une loi modificative. Déjà ce n’est pas possible vu le contexte politique béninois actuel où il y a au moins deux camps de manière claire et nette qui mènent le débat politique. Mais ensuite. Pour ma part, je suis enclin à penser que si je retiens la conception que j’ai du pouvoir d’injonction du juge constitutionnel. A partir de ce moment-là, ce juge constitutionnel retrouve ses pouvoirs d’injonction ne serait-ce que relativement aux élections législatives et c’est la plus grande crainte. Parce que pour les élections législatives pour ma part, nous sommes dans les délais. Et si le Cos-Lépi ne respecte pas ses engagements, la Cour peut lui enjoindre d’avoir à respecter les délais légaux tels que cela est prévu. Et n’oublions pas que pour ce qui est de la lépi, le juge du contentieux c’est la Cour constitutionnelle. Donc, pour moi, même si tout le monde s’entend, la Cour en ce moment doit pouvoir jouer son rôle et pour les législatives et pour l’élection présidentielle pour que nous ayons la liste.

Donc vous êtes dans un schéma pour qu’on mette entre parenthèses les élections locales…

Les élections locales sont prévues par la Constitution. Maintenant, je suis dans le pire des schémas. Je ne suis pas du tout dans la logique qu’il faille organiser les législatives sans les locales ou avant les locales.  Pour les législatives même s’il n’y a pas entente, la Cour recouvrera son pouvoir d’injonction et faire injonction à tous les organes en charge de l’organisation des élections pour que cela puisse se faire.

Migan

Il ne revient pas à la Cour de donner à l’Assemblée une injonction pour qu’elle vote une loi. Il y a la séparation des pouvoirs. Mettons plutôt la pression sur les députés pour qu’ils votent la loi dérogatoire qui mette fin au Cos-Lépi, que je qualifie de budgétivore, et à la Lépi.

Mais voilà qu’à l’Assemblée nationale, pas plus tard que cette semaine, les députés se sont retrouvé par deux fois, mais n’ont pas pu mettre fin au mandat des élus locaux.

Jacques Migan

Pour les élus locaux, ils ne peuvent pas. J’ai reçu des députés et je leur ai dit non. Ils ne peuvent pas mettre fin au mandat des maires. Ils peuvent le proroger. Ce n’est que par les élections que le mandat des maires s’arrête parce qu’ils sont élus conformément à l’article 151 de la Constitution. Ce sont des élus. Ils ne sont pas nommés. C’est ce que les députés n’ont pas compris. La fin suppose l’organisation des élections.

Les membres du Cos Lépi accusent le gouvernement de ne pas donner les moyens à temps et d’avoir trainé le financement de la correction de la Lépi. Tout ceci se passait sans que la Cour n’ait réagi pour faire injonction au gouvernement. Ne voyez-vous pas qu’elle a été passive ?

Charles Badou

Je vais déjà saluer ceux qui ont marché le 11 décembre. Il ne faut pas oublier que c’est l’anniversaire des 24 ans de notre Constitution et c’est extraordinaire ce qui s’est passé. Ceci  permet de démontrer la vitalité de la démocratie béninoise. Là, ils ont pu marcher le 11 décembre parce qu’il y a eu un 27 décembre. C’est une suite pour dire que c’est une conquête populaire, c’est une conquête démocratique. Il faut saluer cela. Ceux qui ont pris l’initiative, c’est d’abord l’opposition. Et c’est parce qu’ils ont décidé de marcher qu’aujourd’hui nous en sommes là, qu’au moins, les gens se réveillent, qu’au moins il y a le dialogue. Il faut que nous restons tous éveillés sinon nous irons au gouffre. L’impasse est là, le mur est devant et il faut être éveillé. Ceci dit,  est-ce que la Cour constitutionnelle quelque part n’a pas été passive ? Oui je suis d’avis avec vous. Mais elle n’est pas seule à être passive. Toute la classe politique pour moi participe à ce qui se fait parce que depuis les premières élections locales on savait au moins qu’en 2013 il aura les élections. Donc chacun aurait dû prendre ses dispositions. Au moins encore depuis 2011 on a su tous qu’il n’y avait même pas une liste électorale. Beaucoup ont dit qu’elle était introuvable. Donc, on aurait dû savoir et la Cour savait qu’on en arriverait là. Donc, oui très tôt, elle aurait dû commencer. Je suis d’accord avec vous qu’à un moment elle a été assez passive. Et cela rejoint le pouvoir d’injonction. En ce temps-là, on était encore largement dans les délais. Donc, elle aurait dû alerter, faire injonction au gouvernement etc. Je suis d’avis qu’à ce moment là, elle ne l’a pas fait. Mais aujourd’hui, nous sommes proches des élections. Est-ce que son pouvoir d’injonction est au dessus de la loi ? J’estime que non. Ce pouvoir ne peut jouer qu’à partir du moment où il y a un dysfonctionnement. Où il y a une institution qui se refuse de jouer le rôle légal qui lui est dévolu. Ou extraordinaire des cas, il y a une difficulté d’interprétation d’une disposition constitutionnelle. Ici, ce n’est pas le cas. Nous avons les textes qui prévoient des délais qui sont clairs et précis. Il n’y pas dysfonctionnement. A partir de ce moment, elle va faire injonction par rapport à quoi ? Elle ne légifère pas la Cour constitutionnelle. Par contre, elle aurait pu attirer l’attention des dirigeants. Encore une fois nous avons une Cour qui, à son humeur, réécrit les textes. La solution doit venir de la classe politique et reconnaissons que cette classe est en train de s’organiser. Souhaitons que très tôt et très vite, il y ait des solutions assez claires et pertinentes.

Transcription :  Hospice Alladayè